從2011年政策落地開始算，今年是上海民間發(fā)起的多層住宅加裝電梯項(xiàng)目工作推進(jìn)的第十年，近幾年來推進(jìn)速度更是進(jìn)入“快車道”。對于這道民生大題，上海基層管理者在項(xiàng)目推進(jìn)模式中有何探索創(chuàng)新？記者專訪同濟(jì)大學(xué)特聘教授、可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建。
多層加梯是“代表性難題”
“多層住宅加裝電梯，是城市微基建中的‘領(lǐng)頭羊’。”諸大建提出這樣的觀點(diǎn)。
他認(rèn)為，就中國城市高質(zhì)量發(fā)展而言，基建投資都需要“三管齊下”：既要繼續(xù)推進(jìn)以“鐵公機(jī)”為代表的老基建(如加強(qiáng)以高鐵和地鐵為特點(diǎn)的城市軌道建設(shè))，又要加強(qiáng)以數(shù)字化為代表的新基建(如加強(qiáng)新網(wǎng)絡(luò)、新設(shè)施、新平臺、新終端建設(shè))，還要以中國城市的15分鐘生活圈為中心，搞好社區(qū)營造微基建。三種基建須共同發(fā)力。
從內(nèi)涵看，社區(qū)營造微基建的覆蓋范圍，既區(qū)別于傳統(tǒng)基建和新基建，也不同于現(xiàn)有的老舊小區(qū)改造和微更新。它是從人民城市理念出發(fā)，對標(biāo)2035中國城市基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，基于“五位一體”總體布局和15分鐘生活圈概念，有系統(tǒng)性的社區(qū)營造和品質(zhì)提升。
多層住宅加裝電梯可以說是微基建中的一道代表性難題。它既是老百姓迫切需要解決的，也是千頭萬緒推進(jìn)難度較大的。近年來，全國各地也陸續(xù)出臺系列老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯的鼓勵(lì)支持政策。此前，加裝電梯大致有兩種模式：一是除了政府補(bǔ)貼外、居民出資分擔(dān)加梯成本；二是通過加層的方式解決加梯的成本。從上海的情況看，由于第二種方式涉及小區(qū)容積率的變更等重大問題，目前還不允許。而第一種方式，需要居民一次性拿出較大額度資金，往往也成為推進(jìn)項(xiàng)目的瓶頸所在。
在諸大建看來，基層公共服務(wù)建設(shè)中，電梯加裝項(xiàng)目涉及利益相關(guān)方最多，難度最高，但若能通過治理模式創(chuàng)新，啃下這塊最難啃的骨頭，其意義無疑就不限于電梯加裝這一件事了。
“BOT模式”探索三方共贏
在諸大建看來，包括上海楊浦區(qū)殷行街道在內(nèi)的基層管理者，在電梯加裝項(xiàng)目推進(jìn)過程中，自主摸索出了一條新路子，電梯的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)采用基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)中常用的BOT模式——企業(yè)帶資安裝(Build建設(shè))、運(yùn)營(Operate運(yùn)營)、轉(zhuǎn)移(Transfer轉(zhuǎn)交)。
在殷行街道，在電梯建設(shè)前期，居民不用出一分錢，由電梯公司出資把電梯建好，從居民開始使用之日起，再向電梯公司繳納使用費(fèi)，期限為15年(使用費(fèi)按照層高比例分?jǐn)偅?樓每年交使用費(fèi)3100元；5樓2400元；4樓1800元；3樓1200元；2樓600元；1樓0元。考慮到物價(jià)指數(shù)和人力成本隨時(shí)間遞增，使用費(fèi)每5年增長6%)。在這種模式下，加梯公司同時(shí)要承擔(dān)電梯15年期間的管理和運(yùn)維。這一部分費(fèi)用，企業(yè)不另外向居民收取，而是由居民和企業(yè)約定，企業(yè)有權(quán)獲得電梯內(nèi)廣告開發(fā)權(quán)來彌補(bǔ)。15年后，電梯的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)歸該幢居民所有，企業(yè)則在同等條件下享有提供維修維護(hù)服務(wù)的優(yōu)先權(quán)。在此運(yùn)作方式下，政府需承擔(dān)使用費(fèi)用補(bǔ)貼等引導(dǎo)資金，企業(yè)有一個(gè)長期且相對穩(wěn)定的收益保障愿意帶資改造和運(yùn)營，業(yè)主通過讓渡一定年限的運(yùn)營權(quán)、收益權(quán)和廣告位的開發(fā)權(quán)，解決了加梯和日常維護(hù)保養(yǎng)的問題，各方利益都得到充分保障。
加裝電梯施工只是短期內(nèi)的小工程，管理和維護(hù)才是需要長期維持的大工程，也是整個(gè)項(xiàng)目的生命力所在。把市場能解決的事情交還給市場，建設(shè)和管理都由市場調(diào)節(jié)，電梯后期的維護(hù)和保養(yǎng)問題得以解決，才是兼顧現(xiàn)在和將來的長遠(yuǎn)打算。從市場的內(nèi)在邏輯看，如果電梯使用過程中由于建設(shè)和保養(yǎng)不到位，可能面臨無法收回投資的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)有確保電梯運(yùn)營質(zhì)量的內(nèi)在動力。同時(shí)，在實(shí)踐中，部分樓棟因居民一次性付全款壓力大，而影響一致意見的達(dá)成。BOT加梯模式則一定程度解決了這個(gè)問題，可以大大提高加梯協(xié)商的成功率，放大社會整體的投資量。數(shù)量上去了，企業(yè)也能取得電梯加裝和運(yùn)行的規(guī)模效應(yīng)。從這一層面來看，這也是挖潛、拉動內(nèi)需的一部分。
傳統(tǒng)的加梯方式中，參與主體是政府和居民，加梯公司僅僅作為施工方受居民的委托，承擔(dān)電梯的建設(shè)；而在BOT加梯模式中，企業(yè)作為主體一方參與了電梯建設(shè)和運(yùn)營的全過程，真正體現(xiàn)了人民城市建設(shè)主體的多元化(政府—市場—社會)。“這種政府、企業(yè)、居民三合一的全新治理結(jié)構(gòu)，達(dá)成了滿足百姓需求、街道統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)、企業(yè)獲得更多盈利空間的三贏，”諸大建說，這種模式對上海的社區(qū)微更新微基建具有推廣意義。
不能靠做“盆景”，更要撒籽成林
數(shù)據(jù)顯示，2019年上海通過業(yè)主意愿征詢完成加裝電梯立項(xiàng)的居民樓達(dá)到624幢，超過了過去7年之和。自2012年發(fā)布《關(guān)于明確本市既有多層住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見》至2018年，上海加裝電梯立項(xiàng)共328幢，累計(jì)達(dá)到952幢。目前，上海加裝電梯政策體系基本建立，業(yè)主自主協(xié)商與社區(qū)引導(dǎo)協(xié)商的機(jī)制不斷完善，第三方專業(yè)服務(wù)日益完善。下一步，上海將推進(jìn)住宅小區(qū)加裝電梯前期評估全覆蓋，各區(qū)也將結(jié)合舊住房綜合改造，提前將管線移位，為未來電梯加裝預(yù)留空間。
“在全球都面對城市更新大題的當(dāng)下，這一領(lǐng)域中國并沒有太多前路可以效法，更多的是需要自己一步步實(shí)踐摸索，”諸大建說。目前已在上海多處社區(qū)落地開花的加裝電梯新模式，為更寬領(lǐng)域社區(qū)營造提供了借鑒。
“新模式將各方力量更好地調(diào)動起來，可以形成可持續(xù)發(fā)展。”諸大建說，涉及民生的基層公共服務(wù)，是一個(gè)涉及多主體利益、全過程管理的復(fù)雜工程，要精雕細(xì)琢做出一套樣板房不難，但是要真正突破瓶頸，獲得長久驅(qū)動力，就不能靠做“盆景”，需要不斷創(chuàng)新模式，方可撒籽成林。
